Combate à corrupção e accountability: diálogos entre Direito e Administração Pública

1 de November de 2018 Off By Rodolfo Macedo do Prado

Neste artigo, o colunista Rodolfo Macedo do Prado aborda o combate à corrupção não só baseado nos institutos puramente jurídicos, mas dialogando com a “accountability”, em uma análise que alia conceitos de Direito e Administração Pública.

Especialmente depois da deflagração da denominada “Operação Lava-Jato”, nunca se falou tanto em combate à corrupção e na utilização de diversos mecanismos e instrumentos jurídicos para tanto. É o caso da delação premiada, dos acordos de leniência e do whistleblowing, temas já tratados anteriormente.

Porém, será que realmente apenas a repressão à corrupção já instalada e institucionalizada é capaz de resolver (ou mesmo de amenizar) o desvio de verbas públicas e o interesse privado em detrimento do público? Será que não é hora de buscarmos a prevenção dentro da gestão pública?

É aqui que vem à tona a accountability e seus sistemas de controle.

Em que pese ser largamente utilizada no campo da administração e gestão públicas, a accountability não foi agraciada com uma tradução em único verbete ou mesmo em único conceito.

Ao mesmo tempo, a accountability pode significar: (a) estratégia para responder a expectativas[1]; (b) obrigação de uma pessoa ou grupo de prestar contas por sua conduta diante de uma responsabilidade assumida perante um terceiro[2]; ou, (c) condição que constrange o exercício do poder por meio de normas internas e pressões externas[3].

Mais especificamente, em se tratando de administração e gestão pública, pode-se dizer que a accountability é um processo de contínua responsabilização dos governantes por seus atos e omissão perante os governados[4].

É dizer: a accountability está diretamente relacionada com o controle da administração pública por meio de mecanismos próprios, que podem envolver órgãos públicos ou privados, a fim de garantir mais transparência, melhor gestão, mais responsabilidade e responsividade dos agentes públicos.

Há, substancialmente, dois planos de atuação da accountability: vertical e horizontal.

Na primeira, a sociedade exerce o seu poder de premiar ou punir seus governantes e representantes mediante a sua manutenção ou retirada do poder por intermédio do voto direto em eleições livres, entre outros mecanismos de pressão política. Já a accountability horizontal é definida como aquela que se efetiva mediante a mútua fiscalização entre os poderes (checks and balances), por meio de órgãos governamentais que controlam a atividade pública e, principalmente, pela existência de agências estatais com poder, vontade e capacitação para supervisionar, avaliar e punir, se for o caso, agentes ou agências governamentais[5].

Entrementes, o principal desafio da aplicabilidade dos mecanismos de accountability no Brasil é a existência da chamada democracia delegativa[6], a qual se caracteriza quando a sociedade, mesmo dispondo de meios próprios de controle (eleições diretas, plebiscito, referendo, etc.), a sociedade normalmente delegada toda a função de controle a agentes públicos (Tribunais de Contas, Ministério Público, Polícia, etc.), sem cobrar e/ou controlar diretamente a administração pública.

Em face desse obstáculo, há uma possibilidade viável de superação, que é a denominada coprodução de controle, isto é, trazer o cidadão diretamente ao centro nervoso do controle da administração e gestão públicas, seja por meio dos próprios órgãos públicos, seja por Observatórios Sociais, entre outras instituições.

A coprodução de controle é possível através da interação entre administração pública e o governado devidamente capacitado para auxiliar. A título exemplificativo, têm-se aplicativos onde o cidadão pode apontar desde um vazamento, falta de luz, defeitos na via, até a prática de crimes. Também se incluem na coprodução de controle os canais de denúncia via ouvidorias e corregedorias (vide whistleblowing).

É que uma das condições para a efetividade dos mecanismos de accountability – sejam eles de controle social ou institucional, incluindo a preocupação com controle de resultados, é a possibilidade de se obter e divulgar diversidade de informações públicas qualificadas, com transparência e fidedignidade[7]. Sendo assim, a busca por terceiros que não têm interesses diretos na identificação de problemas é crucial para a accountability.

Especificamente quanto ao combate à corrupção, sem a participação do cidadão não haverá chance de vitória ou mesmo de diminuir a alarmante sensação de impunidade que se atravessa hoje no Brasil.

Aqui, encontramos a interseção entre a Administração Pública e o Direito.

Se, de um lado a Administração Pública busca, através de mecanismos de accountability, trazer mais transparência, responsabilidade, responsividade e melhor gestão da coisa pública, trazendo consigo o cidadão na coprodução de controle, o Direito busca a tutela de princípios constitucionais como a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência.

Juntos, possibilitam o combate à corrupção endêmica e institucionalizada que percebemos após a deflagração de uma série de megaoperações policiais que escandalizaram o país, derrubaram Presidentes da República e expuseram o que há de pior dos agentes públicos.

O Direito, pura e simplesmente, não dá conta do combate apenas pelos meios e instrumentos triviais. A Administração Pública, por seu turno, também não consegue, por si só, “estancar a sangria”.

A solução aqui apresentada é o diálogo entre accountability, coprodução de controle e os instrumentos jurídicos de combate à corrupção (delação premiada, acordo de leniência, whistleblowing, perda alargada, compliance anticorrupção, etc.), para que se previna adequadamente no âmbito da Administração Pública e, caso necessário, se reprima através do instrumentos jurídicos pertinentes no campo do Direito.

Sem o cidadão capacitado do lado, o combate à corrupção está fadado ao fracasso.
____________________________________________________________________

[1] HEIDEMANN, F.G. Ética de responsabilidade: sensibilidade e correspondência a promessas e expectativas contratadas. In: HEIDEMANN, F.G.; SALM, J.F. (orgs.). Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise. Brasília: UnB, 2009. p. 301-9.

[2] KLUVERS, R.; TIPPETT, J. Mechanisms of accountability in local government: an exploratory study. International Journal of Business and Management. v.5, n.7, p. 46-53, Jul., 2010.

[3] KOPPELL, J.G.S. Pathologies of accountability: ICANN and the Challenge of “Multiple Accountabilities Disorder”. Public Administration Review, v. 65, n.1, p. 94-108, Jan./Feb. 2005.

[4] ABRUCIO, F.L.; LOUREIRO, M.R. Finanças públicas, democracia e accountability. In: BIDERMAN, C.; ARVATE, P.R. (org.). Economia do Setor Público no Brasil. Rio de Janeiro: Campus, 2005.

[5] O’DONNELL, G. Accountability horizontal e novas poliarquias. Revista Lua Nova, v. 44, p. 27-54. 1998.

[6] Idem.

[7] ABRUCIO, F.L.; LOUREIRO, M.R. Finanças públicas, democracia e accountability. In: BIDERMAN, C.; ARVATE, P.R. (org.). Economia do Setor Público no Brasil. Rio de Janeiro: Campus, 2005.