As Novas Medidas Contra A Corrupção e a regulamentação do lobby

5 de December de 2018 Off By Luis Irapuan Campelo Bessa Neto

Neste artigo, o colunista Luis Irapuan Campelo Bessa Neto analisa o chamado “lobby” e sua possível regulamentação no Brasil, proposta no pacote “Novas Medidas Contra a Corrupção”, organizado pela Fundação Getúlio Vargas – FGV e pela ONG Transparência Internacional.

  

A tentativa de influenciar na tomada de decisões políticas é tão antiga quanto a própria constituição das sociedades. E não apenas políticas. É da própria essência racional humana a busca por maximização de seus benefícios, de sua felicidade, buscando influenciar os tomadores de decisão, seja qual for a natureza dela, a fim de obter o maior benefício possível em determinada situação. A possibilidade de influenciar na tomada de decisões, sobretudo políticas, não deve ser analisada sob a ótica de meros interesses privados, que supostamente sempre se sobrepõem àqueles ditos públicos. Isso porque a argumentação e troca de informações fazem parte do “jogo democrático”, sendo sempre necessária a análise de ideias e opiniões diferentes. É daí que surge o fenômeno do lobby.

A institucionalização do lobby é atribuída ao Reino Unido, quando, no século XVII, o Parlamento Inglês formulou a Petição de Direito (1628), na qual constava a possibilidade de a sociedade civil organizada exercer o direito de defesa de seus interesses junto ao Poder Público. O termo, no entanto, fora cunhado em virtude da inusitada rotina do presidente norte-americano Ulysses Grant, que comandou os EUA entre 1869 a 1877. O então presidente costumava frequentar o happy hour de um famoso hotel localizado na capital Washington; o evento se dava no lobby do hotel. Frequentemente, inúmeras pessoas participavam do happy hour no intuito de influenciar a tomada de decisões de Grant. Daí a atribuição do termo lobbyist a esses indivíduos.

Em que pese já se verificar a institucionalização do lobby nos séculos XVII e XVIII, a regulamentação do tema se deu apenas em 1946, pioneirismo atribuído aos Estados Unidos da América. Até hoje, foram três os grandes regulamentos da atividade em solo norte-americano: i) Federal Regulation of Lobbying Act (1946); ii) Lobbying Disclosure Act (1995); e iii) Honest Leadership and Open Government Act (2007). Atualmente, muitos países já regulamentaram o lobby, especialmente aqueles que compõem a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE, a exemplo do Chile, primeiro país na América Latina a regulamentar a prática.

As legislações seguiram um quadro comum: transparência e accountability[1] – aqui entendida como prestação de contas. A prática do lobby é amplamente realizada; faz-se necessário, portanto, detalhar a forma como ela se dá, expondo seus instrumentos à sociedade. Essa a fórmula basilar das legislações. Inclusive, a OCDE formulou estudo, em 2009, acerca das regulamentações do lobby existentes à época, a fim de indicar a necessidade de introdução das normativas nos demais países. Na oportunidade, a organização delineou três grandes pilares como base para as regulamentações: i) transparência; ii) integridade; e iii) eficácia.[2]

O primeiro, fundamental nas modernas democracias, estaria ligado à exposição pública dos processos de tomada de decisões, notadamente no tocante aos seus influenciadores. Já a integridade diria respeito, sobretudo, aos agentes públicos e ao seu modo de atuação, passível de ser aferido justamente por meio de um processo decisório transparente, devidamente documentado em todas as suas etapas, inclusive no tocante a reuniões com os representantes de interesses privados. A última, referente à eficácia, seria observada quando existentes mecanismos para sanção de agentes que não observassem as normas regulamentadoras da prática do lobby.

Inobstante todas as legislações estrangeiras que tratam do lobby, no Brasil não há norma específica sobre o tema. E mais, a prática é vista de modo pejorativo, normalmente vinculada à ideia de corrupção e tráfico de influência, quando não veiculada nos meios de comunicação como sinônimo. Especialmente em operações policiais de grande relevância, como a Operação Lava-Jato, o termo lobista ganha contornos negativos, com alta carga de reprovabilidade.

A verdade é que há grande equívoco ao se tratar o lobby como ato ilegal, sinônimo de prática criminosa ou de troca de favores. E um dos motivos para que isso ocorra é justamente a falta de regulamentação da atividade. A necessidade urgente de delimitação normativa da prática do lobby, inclusive, já foi alvo de relatórios e minutas de decreto formulados pela Controladoria-Geral da União. Dispôs a CGU que “Os diferentes grupos de interesse, enquanto representação não eletiva, sempre tentarão influenciar o processo decisório, ainda que não existam meios institucionais claros e definidos para o exercício de tal representação”. E complementa, “O reconhecimento da legitimidade dessa representação social não-partidária e não-eletiva passa à necessidade de observá-la como parceira necessária da representação política institucional eletiva”.[3] Portanto, a regulamentação do lobby, ou relações governamentais / relações institucionais / representação de interesses / representação social, é premente.

A tentativa de regulamentação da prática, entretanto, é antiga. Ao menos 30 projetos de lei, seja na Câmara dos Deputados ou no Senado Federal, apresentados a partir da década de 1980, já foram ou ainda estão pendentes de análise.[4] Inclusive, há a tramitação de uma Proposta de Emenda Constitucional – PEC, registrada sob o número 47/2016, tendo como ementa, “Acrescenta Subseção I à Seção I do Capítulo VII do Título III da Constituição Federal, para regular a atividade de representação de interesses perante a Administração Pública”. Algumas legislações tangenciam a prática do lobby, como as Leis nº 12.527 (Lei de Acesso à Informação), 12.813 (Lei de Conflito de Interesses) e 12.846 (Lei Anticorrupção). Fato é que nenhuma delas efetivamente regulamenta a atividade, especialmente o modo como ela deve se dar. Aliás, no início de 2018, o governo federal, por meio do Ministério do Trabalho (Classificação Brasileira de Ocupações), reconheceu o lobby como uma ocupação lícita, verdadeira profissão. Ocorre que, mais uma vez, não houve qualquer regulamentação da prática.

É neste limbo legislativo, portanto, que se encontra a atividade do lobby no Brasil. Por tal motivo, no pacote “Novas Medidas Contra a Corrupção” delineou-se, mais precisamente na medida de número 41, a necessidade de regulamentação da prática. Para tanto, foram elencados alguns pontos vistos como fundamentais, dentre os quais: i) definição ampla do lobby, com a determinação de adoção de medidas específicas pelos órgãos públicos sobre os quais recai a atividade; ii) registro público das interações entre agentes públicos e particulares interessados, com o credenciamento prévio e público dos “lobistas”, sejam pessoas físicas ou jurídicas; iii) quarentena de 24 meses para os agentes públicos acaso existente afinidade entre o exercício da atividade de lobby e as atribuições que exercia anteriormente; iv) proibição de credenciamento de agentes condenados por corrupção ou improbidade administrativa; v) necessidade de elaboração de relatórios anuais por parte dos agentes lobistas, com descrição das atividades, natureza das matérias tratadas e os rendimentos auferidos; vi) rol de punições para aqueles que descumprirem os termos do regulamento; e vii) igual espaço e oportunidade a partes que representem interesses conflitantes.[5] No tocante à definição, delineou-se o lobby como sendo “toda ação lícita de defesa de interesse que possui como objetivo final a tomada de uma decisão de autoridade pública”.

Verifica-se, portanto, a estreita relação entre a proposição da Fundação Getúlio Vargas e da ONG Transparência Internacional com os três grandes pilares apontados pela OCDE: i) transparência; ii) integridade; e iii) eficácia. A regulamentação do lobby é necessidade urgente, a fim de que se retire do senso comum, por meio de definição adequada, a ideia de que a prática é ilegal, traduzindo-se em mera troca de favores. Tal modo de proceder não pode ser confundida com a atividade de lobby, justamente porque configura crime, consoante dispõe o Código Penal (artigos 332, 333 entre outros).

Importante ressaltar, por fim, que o futuro Ministro da Justiça, Sérgio Moro, vem demonstrando a intenção de retomar projetos de regulamentação do lobby, sobretudo no âmbito do governo federal, o que é defendido também pelo Controlador-Geral da União Wagner Rosário.[6] É certo, portanto, que a regulamentação da prática estará na pauta anticorrupção do Presidente Jair Bolsonaro, a fim de aclarar, de uma vez por todas, a atividade que já é institucionalizada no país, mas que ainda pende de regulamentação.

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[1] Para ler mais sobre accountability, acesse: <https://consultorpenal.com.br/combate-a-corrupcao-e-accountability-dialogos-entre-direito-e-administracao-publica/>.

[2] Disponível em: <https://read.oecd-ilibrary.org/governance/lobbyists-governments-and-public-trust-volume-1_9789264073371-en#page48>. Acessado em 02/12/2018.

[3] Disponível em: <http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/institucionais/arquivos/relatorio_lobby.pdf>. Acessado em 02/12/2018.

[4] PL 6.132/90; PL 1.202/07; PL 1.961/15; PLS 336/2015; entre outros.

[5] Disponível em: <https://www.unidoscontraacorrupcao.org.br/assets/pdf/Novas_Medidas_pacote_completo.pdf>. Acessado em 02/02/2018.

[6] Disponível em: <https://exame.abril.com.br/brasil/wagner-rosario-da-cgu-diz-que-vai-trabalhar-com-moro-contra-a-corrupcao/> e https://www.oantagonista.com/brasil/projeto-que-regulamenta-lobby-esta-engavetado-ha-um-ano-e-meio/. Acessado em 02/12/2018.